Институт Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей


Начинаем серию материалов о различных структурах, нормативно-правовых актах и т.д., направленных на развитие, поддержку и защиту предпринимательства в нашей стране. Первый наш материал посвящен институту Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей.

Институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей создан во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике».

Институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (далее – Уполномоченный) создан во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Его необходимость продиктована тем, что зачастую субъекты предпринимательской деятельности (далее – предприниматели) не в силах самостоятельно разрешить ситуации, связанные с нарушением их прав и законных интересов, особенно в тех случаях, когда имеют место административные барьеры, бюрократическое давление, коррупционные проявления со стороны органов государственной власти и их должностных лиц.

Впервые должность Уполномоченного была учреждена Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2012 г. № 879 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей», а назначен на нее Борис Титов.

С целью закрепления правового статуса уполномоченного и детального регулирования его деятельности Минэкономразвития России был разработан, а в последствии принят Госдумой и подписан Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации», который вступил в силу 8 мая 2013 года (далее – закон об уполномоченных).

На данный момент, уполномоченный является федеральным государственным гражданским служащим Администрации Президента Российской Федерации1, назначаемым главой государства с учетом мнения предпринимательского сообщества. Финансовое обеспечение его деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета. Однако планируется, что с 1 января 2015 года Уполномоченный и его рабочий аппарат получат статус государственного органа, обеспечивающего гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав государственными и муниципальными органами и должностными лицами (ч. 2 ст. 1 закона об уполномоченных).

Помимо этого, каждый регион России имеет право учреждать должность уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации (далее – региональные уполномоченные) для решения соответствующих проблем на локальном уровне. Правовое положение, основные задачи и компетенция регионального уполномоченного, а также порядок его назначения устанавливаются специальным законом субъекта Российской Федерации. Кандидатура такого должностного лица согласовывается с Уполномоченным и предпринимательским сообществом.

Общая компетенция Уполномоченного

В компетенцию Уполномоченного входит защита прав и законных интересов как российских и иностранных предпринимателей на территории России, так и российских предпринимателей на территориях иностранных государств. Для этих целей он также осуществляет контроль за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Помимо этого, Уполномоченный содействует развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов предпринимателей, взаимодействует с предпринимательским сообществом, участвует в формировании и реализации государственной политики в соответствующей сфере.

Порядок рассмотрения жалоб Уполномоченным

Обращения Уполномоченный рассматривает в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», но с учетом особенностей, установленных законом об уполномоченных. Напомним, что по общему правилу письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации.

Жалоба может быть направлена как в письменном виде (в том числе, в ходе личного приема), так и в электронном виде. В последнем случае необходимо заполнитьспециальную форму и направить ее по адресуpriem@ombudsmanbiz.ru2. Решение о принятии жалобы к рассмотрению или об отказе в этом принимается Уполномоченным в течение в течение 10 дней со дня ее поступления (заявитель уведомляется о принятом решении в течение трех дней). При этом отказ в принятии жалобы должен быть мотивирован, т. е. содержать хотя бы одно из следующих оснований (ч. 3 ст. 4 закона об уполномоченных):

текст жалобы, направленной в письменной форме, не поддается прочтению;
в жалобе содержится только тот вопрос, на который заявителю многократно давались Уполномоченным ответы по существу в письменной форме в связи с ранее направляемыми жалобами, и при этом в жалобе не приводятся новые обстоятельства по этому вопросу;
ответ по существу поставленного в жалобе вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.
В случае принятия жалобы к рассмотрению, Уполномоченный уведомляет заявителя о результатах реализации мер по восстановлению его нарушенных прав и законных интересов с периодичностью не реже одного раза в два месяца. Стоит отметить, что на официальном сайте Уполномоченного опубликован подробныйпорядок подачи и рассмотрения жалоб и принятия решений по ним, утвержденный во исполнениест. 11 закона об уполномоченных.

Полномочия Уполномоченного в ходе рассмотрения жалобы

Уполномоченный наделен достаточно широким спектром инструментов для разрешения обращений предпринимателей, в том числе и рядом властных полномочий. В частности, входе рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе (ч. 1 ст. 5 закона об уполномоченных):

Запрашивать и получать от органов государственной власти и местного самоуправления и у должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы (в частности, в законодательстве прямо прописано право уполномоченных бесплатно получать информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделках с ним, а также сведения и документы из ЕГРЮЛ и ЕГРИП3).
Беспрепятственно посещать органы государственной власти и местного самоуправления при предъявлении служебного удостоверения.
Без специального разрешения посещать места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы в целях защиты прав предпринимателей. Речь идет о предпринимателях, подозреваемых, обвиняемых или осужденных по делам о преступлениях, предусмотренныхст. ст. 159-159.6, 160 и 165 Уголовный Кодекс Российской Федерации (если они совершены в сфере предпринимательской деятельности), а такжестатьями 171-172, 173.1-174.1, 176-178, 180, 181, 183, 185, 185.2-185.4, 190-199.2 Уголовный Кодекс Российской Федерации. Стоит также отметить, что предложения, заявления и жалобы подозреваемых и обвиняемых, содержащихся под стражей, адресованные уполномоченным не подлежат цензуре и направляются адресату в запечатанном пакете (ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 15 июля 1995 года № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»).
Принимать участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя (и с его письменного согласия) в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля. Корреспондирующая норма о праве юридического лица и индивидуального предпринимателя привлекать Уполномоченным к участию в проверке закреплено также в п. 5 ст. 21 Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Выносить подлежащие немедленному исполнению предписания о приостановлении действия ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы предпринимателей. Данное право может быть реализовано только при условии одновременного обжалования Уполномоченным такого документа в судебном порядке. При этом его действие приостанавливается только на срок до вступления в законную силу соответствующего судебного акта, который будет вынесен по итогам рассмотрения заявления уполномоченного. Об исполнении вышеупомянутого предписания исполнительно-распорядительные органы или должностные лица местного самоуправления обязаны сообщить Уполномоченному в трехдневный срок, а представительные органы местного самоуправления – не позднее трех дней со дня принятия ими решения (ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Привлекать экспертов, способных оказать содействие в их полном, всестороннем и объективном рассмотрении жалоб предпринимателей. Стоит отметить, что помимо права Уполномоченного на совершение указанных выше действий, установлена прямая обязанность руководителей и иных должностных лица органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 5 закона об уполномоченных): обеспечить прием Уполномоченного; направить ответ в письменной форме на его обращение; предоставить запрашиваемые им сведения, документы и материалы.
Данные действия должны быть совершены в срок, не превышающий 15 дней со дня получения соответствующего обращения от Уполномоченного. Ответ на его обращение направляется за подписью должностного лица, которому оно непосредственно было адресовано.

Действия Уполномоченного по итогам рассмотрения жалобы

Законом об уполномоченных определен закрытый перечень действий, одно или несколько из которых Уполномоченный обязан совершить по итогам рассмотрения жалобы предпринимателя (ч. 5 ст. 4 закона об уполномоченных):

Разъяснить заявителю вопросы, касающиеся его прав и законных интересов, в том числе форм и способов их защиты, предусмотренных законодательством РФ.
Передать жалобу в орган государственной власти, местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу. При этом Уполномоченный не имеет права направлять жалобу на рассмотрение должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется (п. 2 ч. 5 ст. 4 закона об уполномоченных).
Направить заключение с указанием мер по восстановлению прав и соблюдению законных интересов предпринимателей в орган государственной власти, местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются соответствующие нарушения. Тем не менее, обязанность указанных субъектов исполнять данное заключение законодательством не установлена.
Обратиться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) госорганов, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также иных органов и организаций, если они наделены отдельными государственными или иными публичными полномочиями (см. гл. 24 АПК РФ, глава 25 ГПК РФ). Исключение составляют органы прокуратуры, Следственного комитета РФ, органов судебной власти. При этом реализовать указанное право уполномоченный имеет только в том случае, если оспариваемый акт, решение, действие (бездействие) не соответствуют закону, иному нормативному правовому акту, нарушают права и законные интересы предпринимателей в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, либо создают иные препятствия для осуществления указанной деятельности.
Обратиться в суд с иском о защите прав и законных интересов других лиц, в том числе групп лиц, являющихся предпринимателями (см. ст. 225.10 АПК РФ);
Обжаловать вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов, принятые в отношении заявителя.
Направить обращения о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов предпринимателей, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в органы государственной власти, местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями.
Информация о результатах рассмотрения жалоб субъектов предпринимательской деятельности подлежит размещению (опубликованию) на официальном сайте Уполномоченного в сети Интернет. Необходимым условием является обезличивание персональных данных.

Ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного

В целях пресечения попыток воспрепятствовать осуществлению Уполномоченным его законных прав и обязанностей введена административная ответственность (ст. 17.2.2 КоАП РФ). Согласно ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ соответствующие дела рассматриваются судом. Так, вмешательство в деятельность уполномоченного с целью повлиять на его решения влечет наложение административного штрафа в размере от 1 тыс. до 2 тыс. руб.

Если должностное лицо не исполнило законные требования Уполномоченного либо воспрепятствовало его деятельности в иной форме – оно может быть оштрафовано на сумму от 2 тыс. до 3 тыс. руб.

В случае несоблюдения должностными лицами установленных сроков предоставления Уполномоченному информации (документов, материалов, ответов на обращения) штраф составит от 1 тыс. до 2 тыс. руб. Наконец, повторное совершение в течение года любого из упомянутых правонарушений влечет дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года. При этом стоит отметить, что ответственность за воспрепятствование деятельности региональных уполномоченных в КоАП РФ не закреплена и может устанавливаться нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Другие права и обязанности Уполномоченного

Уполномоченный вправе назначать общественных представителей, действующих на общественных началах, которые осуществляют представительские и экспертные функции.

Также он может создавать экспертные, консультативные и общественные советы, рабочие группы и иные совещательные органы, действующие на общественных началах, и привлекать для участия в их деятельности представителей органов государственной власти, местного самоуправления, предпринимательского сообщества, общественных организаций. Кроме того, Уполномоченный вправе создавать общественные приемные, оказывающие предпринимателям консультативную помощь по вопросам, относящимся к его компетенции (ст. 7 закона об уполномоченных).

«Именно потому, что обращения связаны практически со всеми отраслями экономики, мы создали институт общественных омбудсменов, которые на безвозмездных началах рассматривают обращения, каждый по своей сфере. На данный момент таких общественных омбудсменов при уполномоченном – 27 человек», – пояснил Борис Титов.

Отдельный блок прав Уполномоченного связан с его деятельностью как эксперта, который имеет право обращаться к различным государственным и муниципальным органам с законодательными и иными инициативами, связанными с защитой прав и законных интересов предпринимателей (ст. 6 закона об уполномоченных). Такие предложения могут выдвигаться Уполномоченным, в частности, по итогам рассмотрения и обобщения обращений предпринимателей (абз. 2 п. 2.1 Порядка рассмотрения обращений Уполномоченным).

Например, Уполномоченный имеет право направлять предложения о принятии (изменении, признании утратившими силу) нормативных правовых актов, относящихся к сфере его деятельности, Президенту Российской Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Госдумы, в Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, иные органы государственной власти и местного самоуправления. Также он может давать заключения на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы предпринимателей. Такие заключения являются обязательными для рассмотрения Правительством Российской Федерации, федеральными и региональными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления (срок ответа Уполномоченному – 30 дней со дня получения).

Также Уполномоченный может направлять Президенту Российской Федерации:

мотивированные предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в случае противоречия этих актовКонституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и законных интересов предпринимателей до решения этого вопроса соответствующим судом.
мотивированные предложения об отмене постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации федеральным законам и указам Президента Российской Федерации.
Если федеральным органом исполнительной власти принят нормативный акт, необоснованно затрудняющий ведение предпринимательской деятельности, то Уполномоченный имеет право направить в Правительство Российской Федерации мотивированные предложения об отмене (приостановлении действия) как всего документа, так и его отдельных положений. Аналогичные предложения Уполномоченный может направлять в отношении нормативных актов региональных органов исполнительной власти – высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, но только в случае, если соответствующие полномочия предусмотрены конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Наконец, Уполномоченный вправе направлять органам и лицам, имеющим право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации мотивированные предложения об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии нормативных актов Конституции Российской Федерации (п. 7 ст. 6 закона об уполномоченных).

При этом по окончании каждого календарного года Уполномоченный представляет доклад Президенту Российской Федерации о результатах своей деятельности, который также подлежит размещению на официальном сайте Уполномоченного в интернете и официальному опубликованию в «Российской газете».

Наиболее значимые инициативы Уполномоченного

Одной из наиболее заметных инициатив Уполномоченного стала подготовка закона «Об объявлении амнистии» . Документ предусматривает освобождение от уголовного наказания и снятие судимости с лиц, впервые осужденных за преступления в сфере предпринимательской деятельности (в том числе, если обвинительный приговор еще не вступил в силу).

В том числе, речь идет об условно осужденных, осужденных, отбывание наказания которым отсрочено, условно-досрочно освобожденных от оставшейся неотбытой части наказания, а также осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы.

Также данные лица будут освобождены от дополнительных видов наказаний, не исполненных на день вступления в силу постановления, за исключением наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

Наряду с этим, документом предусматривается прекращение уголовных дел о преступлениях в сфере предпринимательской деятельности в упомянутой сфере, находящиеся в производстве органов дознания, предварительного следствия и суда, о преступлениях, совершенных до вступления в силу постановления.

При этом амнистия распространяется только на осужденных, которые выполнили обязательства по возврату имущества и (или) возмещению убытков потерпевшим до окончания срока исполнения постановления. Кроме того, амнистия (за исключением ее части, связанной с прекращением производства по делам) не распространяется на осужденных:

совершивших преступления, предусмотренные указанными статьями, перечисленными в совокупности с другими преступлениями, предусмотренными УК РФ;
ранее осуждавшихся за умышленные преступления и вновь осужденных к лишению свободы за умышленные преступления;
ранее освобождавшихся от наказания в порядке помилования или в соответствии с актом об амнистии и вновь совершивших умышленное преступление.
Перечень составов преступления, на которые распространяется действие амнистии, является закрытым и включает в себя: ст. 146, ст. 147, ст. 159.1, ст. 159.4, ст. 171, ст. 171.1, ч. 1 ст. 172, ст. 173.1, ст. 173.2, ст. 174, ст. 174.1, ст. 176, ст. 177, ч. 1 и ч. 2 ст. 178, ст. 180, ст. 181, ст. 191, ст. 192, ст. 193, ч. 1, ч. 2, п. «а» ч. 3 ст. 194, ст. 195, ст. 196, ст. 197, ст. 198, ст. 199, ст. 199.1, ст. 199.2 УК РФ.

Также Уполномоченный выступает за сохранение действующих оснований для возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях, а именно – только на основании материалов, направленных налоговыми органами (ч. 1.1 ст. 140 УПК РФ, п. 3 ст. 32 НК РФ). Напомним, что ранее Президентом Российской Федерации в Госдуму был внесен законопроект, который предусматривает возможность возбуждения уголовных дел правоохранительными органами по ст. 198-199.2 УК РФ в общем порядке – без участия налоговиков.

Причем механизм, предлагаемый главой государства, уже действовал ранее, но был отменен с целью снижения коррупционного давления на бизнес. По мнению Уполномоченного, нынешний порядок возбуждения уголовных дел о налоговых преступлениях доказал свою эффективность и привел к существенному сокращению фактов необоснованного уголовного преследования предпринимателей. В то же время, его пересмотр приведет к возобновлению негативной практики использования уголовного преследования по налоговым преступлениям в коррупционных целях.

На фото: Борис Юрьевич Титов — уполномоченный при президенте России по правам предпринимателей с 22 июня 2012 по н.в.